REVISTA INVECOM “Estudios transdisciplinarios en comunicación y sociedad” / INVECOM
JOURNAL "Transdisciplinary studies in communication and society / Depósito legal ZU2021000004
/ ISSN 2739-0063 / http://revistainvecom.org / Vol. 1, # 2 (julio-diciembre 2021)
Riscos climáticos e políticas públicas: quatro dimensões constitutivas e reflexivas da comunicação.
Cora Catalina Gaete Quinteros
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Riscos climáticos e políticas públicas: quatro dimensões constitutivas e
reflexivas da comunicação.
Riesgos climáticos y políticas públicas: cuatro dimensiones constitutivas y reflexivas de la
comunicación.
Climate risks and public policies: four constitutives and reflexives dimensions of
communication.
Cora Catalina Gaete Quinteros
1
https://orcid.org/0000-0002-1442-9655
Resumo: O alerta de emergência climática dado por mais de onze mil cientistas refere que
tempestades violentas e ondas de calor vão aumentar de intensidade. E novos aportes
comunicacionais envolvendo a gestão de riscos são essenciais. Neste estudo analisam-se
quatro categorias de pesquisa que integram dimensões da comunicação pública em
identificação com a comunicação de risco. O resultado aponta para o atual distanciamento
interacional com comunidades vulneráveis a riscos climáticos e a relevância de implementar
políticas públicas e protocolos de comunicação para prevenção e redução de desastres
climáticos.
Palavras-chave: Comunicação pública, Comunicação de risco, Redução de riscos de
desastres climáticos.
Recibido: 04-11-20 – Aceptado: 07-12-20
Resumen: La alerta de emergencia climática emitida por más de once mil científicos dice
que tormentas violentas y olas de calor aumentarán en intensidad. Así, nuevas contribuciones
comunicacionales que involucran la gestión de riesgos son esenciales. Este estudio analiza
cuatro categorías de investigación que integran dimensiones de la comunicación pública en
la identificación con comunicación de riesgo. El resultado señala la distancia actual de
interacción con las comunidades vulnerables a riesgos climáticos y la relevancia de
implementar políticas públicas y protocolos de comunicación para prevención y reducción
de desastres climáticos.
1
Doutoranda do Programa de Pós Graduação em Ciências da Comunicação - PPGCOM, Escola de Comunicações e Artes
(ECA) da Universidade São Paulo (USP), Brasil. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001 - coracatalina@usp.br
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Palabras Clave: Comunicación pública, Comunicación de riesgos, Reducción de riesgos de
desastres climáticos.
Abstract: The climate emergency alert issued by more than eleven thousand scientists says
that violent storms and heat waves will increase in intensity. And new communicational
contributions involving risk management are essential. This study analyzes four categories
of research that integrate dimensions of public communication in identification with risk
communication. The result points to the current interactional distance with communities
vulnerable to climate risks and the relevance of implementing public policies and
communication protocols for the prevention and reduction of climate disasters.
Key words: Public communication, Risk communication, Risk reduction of climate
disasters.
A Comunicação pública
A comunicação e processos de interação social para prevenir e reduzir o impacto de
desastres climáticos. Esse é o sentido ao qual se direciona este estudo observando o
fenômeno risco. No campo teórico o objetivo é apresentar a identificação da Comunicação
Pública com a Comunicação de Risco em suas dimensões constitutivas e reflexivas com
ênfase em políticas públicas. O texto está composto de duas partes, na primeira, apresentam-
se conceitos que permeiam o fenômeno riscos climáticos, políticas públicas e o campo
comunicacional, corroborando a afirmação do paradoxo de Anthony Giddens (2010)
Que pede atenção para o fato que na maior parte do tempo e para a maioria
dos cidadãos a mudança climática é um problema que fica “no canto da
mente”, mesmo que seja fonte de preocupação. E assim permanecerá a
menos que suas consequências se tornem visíveis e imediatas (GIDDENS,
2010, p.137).
Interessam também ao artigo análises sociológicas de Ulrich Beck (2011, 2016)
especificamente onde os riscos globais passam a ser configurados por outros foros da
subpolítica para revelar seu efeito amplificador e visibilidade por intermédio da midiatização
e mediações entre os envolvidos na comunicação de riscos climáticos. Na segunda parte deste
estudo apresenta-se a metodologia e resultados de pesquisa exploratória aplicada com
agentes públicos da Defesa Civil que atuam na prevenção de desastres climáticos na cidade
de Curitiba (PR), Brasil. São analisados fluxos e processos comunicacionais. Essa análise
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será baseada em quatro dimensões constitutivas e reflexivas da comunicação propostas pela
autora. Nas considerações finais propõe-se a reflexão acerca do atual distanciamento
interacional existente na gestão pública e a população vulnerável a riscos climáticos e
possíveis caminhos para o desenvolvimento da comunicação.
O fenômeno riscos de desastres climáticos
Conceituar o fenômeno risco relacionando-o às mudanças climáticas representa trazer
à luz uma diversidade de inter-relações e complexidades, dentre elas questões econômicas,
ambientais, geopolíticas, tecnológicas, culturais e sociais. O risco é o que está em potência
para acontecer. Ele não é um fato real. Tem uma ligação com o virtual, o imaginário. Risco
não significa ameaça ou catástrofe, mas sim, a antecipação para que ambos não aconteçam
(COMA; IGLESIA, 2011, p. 39).
Os riscos ambientais são a principal preocupação apontada no Relatório Global de
Riscos 2020
2
. Dentre eles estão os eventos climáticos extremos e a falha na mitigação e
adaptação às mudanças climáticas. No cenário mundial, as inundações, secas, tempestades e
incêndios florestais afetaram 57,3 milhões de pessoas. Nas Américas houve 65 desastres,
perdendo em números somente para a Ásia com o total de 141 desastres
3
.
Tempestades violentas e ondas de calor vão aumentar de intensidade. Essa foi a
afirmação de mais de onze mil cientistas ao assinar o artigo publicado na revista acadêmica
BioScience
4
(2019). Os impactos do clima serão cada vez mais preocupantes nos setores de
abastecimento de água, irrigação, energia, indústrias, qualidade da água e meio ambiente.
Inevitáveis devido às variações na temperatura e precipitação (MINISTÉRIO MEIO
AMBIENTE, BRASIL, 2016, p.168).
Desde finais da década de 1980, Anthony Giddens e Ulrich Beck apontavam para que
as estratégias não devem apenas instruir as pessoas a reduzir os riscos, mas também criar
condições para que elas possam monitorar continuamente esses processos e assim reduzir o
2
Disponível em: <https://www.weforum.org/reports/the-global-risks-report-2020>
3
Disponível em: <https://www.emdat.be/natural-disasters-2018>Natural Disasters Report 2018: Number of disasters by
continent and top 10 countries. The Internacional Disaster Database. (p.3).
4
Disponível em: <https://academic.oup.com/bioscience/article/70/1/8/5610806> BioScience vol. 70.Ed.1. 05 Nov 2019.
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impacto dos desastres. Para Giddens a ênfase deve ser o desenvolvimento de medidas e fluxos
voltados para a preocupação permanente sobre os riscos (GIDDENS, 2010, p.136-202).
Esses argumentos corroboram a relevância de políticas públicas e desenvolvimento de planos
de comunicação para prevenção de riscos de maneira permanente. E não apenas em épocas
de crise.
Políticas Públicas e a Comunicação
A mudança de paradigma na gestão de riscos teve início com o incremento da
estratégia voltada para a governança. Ao mesmo tempo, com o aumento da crise de
credibilidade e falta de transparência na esfera governamental a comunicação e informação
passam a desempenhar um papel cada vez mais relevante na governança de risco em países
democráticos. Busca-se incentivar a participação de todos os atores envolvidos e a
comunicação na gestão de risco toma lugar de destaque. (COMA; IGLESIA, 2011, p.112).
Nessa visão de governança o Marco de Sendai 2015-2030
5
(Sendai Framework) insere a
diretriz global para políticas públicas nacionais e regionais, intitulada Redução de Riscos de
Desastres (RRD). Nela, a comunicação e informação fazem parte dos mecanismos de
coordenação intra e interssetoriais em diversos níveis e processos na gestão de risco. Para
acessibilidade à informação incluem-se big-data, sistemas de previsão e simulados de alerta
com comunidades vulneráveis a riscos climáticos, redes de telecomunicações de
monitoramento de risco. E orienta para os meios de comunicação adotarem políticas
específicas ativas e inclusivas para RRD visando o aumento da consciência pública e a
compreensão sobre os riscos, em conformidade com as práticas nacionais (p.24).
No Brasil políticas públicas acerca de riscos climáticos e adaptação acontecem em
duas esferas governamentais: na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) do
Ministério do Meio Ambiente e na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDC)
do Ministério de Desenvolvimento Regional. Ambas políticas são tratadas de maneira
5
Marco de Sendai foi estabelecido no Japão em 2015, ratificado por 187 países participantes na Terceira Conferência
Mundial da ONU. Disponível em:<https://nacoesunidas.org/conferencia-de-sendai-adota-novo-marco-para-reduzir-
riscos-de-desastres-naturais-no-mundo/>Acesso em 02 mar.2020.
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isolada, e não como parte de uma estratégia coordenada e integrada para o enfrentamento dos
impactos da mudança do clima (SENADO FEDERAL, 2019, p.129).
Na PNMC não se encontram diretrizes relacionadas à comunicação. Já a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil
6
(PNPDEC), orienta à gestão de riscos de desastres no
livro-base de formação em noções básicas em Proteção e Defesa Civil fazendo referência ao
campo da Comunicação de Risco, onde todos os instrumentos de planejamento e gestão
devem incluir aspectos de percepção de risco, comunicação e participação (MDR, 2017,
p.21).
Discussão teórica proposta
A proposta deste artigo é fazer a identificação de dois campos comunicacionais com
o fenômeno em estudo. O primeiro é a identificação com a Comunicação Pública e a segunda
se refere à Comunicação de Risco.
No contexto de políticas públicas a Comunicação Pública é o lugar de fala. Os
pesquisadores Heloíza Matos e Nobre
7
e Jorge Pereira Fo. (2016) propõem princípios
norteadores de uma comunicação pública que contribua para o fortalecimento da
participação, debate e negociação na tomada de decisões entre Estado, governo e sociedade
sobre temas de interesse público. Em outro artigo, Matos correlaciona a Teoria do
Reconhecimento trazendo o seguinte aporte:
Se por Comunicação Pública se entende o debate inclusivo sobre todo
assunto de utilidade-relevância pública que contribui para o exercício
individual-coletivo da cidadania, então o reconhecimento de atores sociais
excluídos deveria ser prioritário na pauta (MATOS, 2011, p.48).
Nesse sentido há duas premissas, a primeira é a comunicação pública ser uma
instância de defesa e resistência da democracia – de ordem normativa – e a segunda, de ordem
epistemológica, onde o debate público seja considerado processo constitutivo dela (WEBER,
M., 2017, p. 23-24). Assim como Matos, Weber considera que para a base da qualidade da
6
PNPDEC instituída pela Lei nº 12.608 de 10 de abril de 2012, Ministério do Desenvolvimento Regional-MDR.
7
Pós-Doutora em Comunicação pela Université Stendhal, Doutora e Mestre em Comunicação pela Universidade de São
Paulo, Jornalista pela Universidade Federal de Juiz de Fora (MG). Pesquisadora Sênior da Pós-Graduação da ECA/USP e
coordenadora do Grupo de Pesquisa em Comunicação Pública e Comunicação Política (Compol).
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democracia é indispensável defender a participação da sociedade na definição de ações e
políticas públicas.
Por outro lado, o campo da Comunicação de Risco enquanto disciplina prática
possibilita observar processos que estruturam a influência dos riscos na sociedade (COMA;
IGLESIA, 2011). É um campo que vem se desenvolvendo historicamente em paralelo e
interação aos estudos sobre riscos. Pesquisadores pioneiros como Kasperson, R. (2014),
Covello, V.T., Slovic, P. e WEBER, U. (2002) enfatizam a percepção, amplificação e
mitigação social dos riscos para a comunicação.
Um aspecto desafiador é que as reações de pessoas que vivem em áreas vulneráveis
a riscos climáticos nem sempre têm relação visível com o risco em si ou com informações
recebidas. E sim com fatores perceptivos e decisões tomadas diante dos riscos. Amplificação
dos riscos, diminuição de incertezas e interação social se inserem na comunicação de risco.
Estudos mais recentes apontam para a relevância das teorias cognitivas com ênfase
às percepções, atitudes e tomada de decisão (ÁRVAI, J. 2014, KASPERSON, 2014,
MYERS, D. 2014, BANDURA, A. 2008, SLOVIC, P., 2002). E o papel do consenso e
confiança são cruciais para a governança de risco (SJOBERG, L. 2007, COMA e IGLESIA,
2011).
A Comunicação de Risco é uma prática que se produz em um contexto de
normalidade e permanência, não necessita de um acontecimento para ser aplicada. Diferente
da Comunicação de Crise que ocorre quando uma situação catastrófica rompe a normalidade
e se produz num curto espaço de tempo como resposta a um acontecimento emergencial.
(COMA; IGLESIA, 2011, p. 93-94), conforme mostra a Fig.1.
Fig. 1. Campo comunicacional na gestão de riscos.
Comunicação de Risco Comunicação de Crise
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Fonte: Adaptado pela autora. MDR., 2017, p.73.
Metodologia de abordagem e resultados
Trata-se de um estudo exploratório para analisar percepções, fluxos e processos
comunicacionais realizado com agentes públicos que atuam na prevenção e redução de riscos
climáticos. Aplicaram-se diferentes métodos de análise qualitativa: um questionário
presencial e a realização da oficina de trabalho intitulada Workshop Comunicação de Riscos
na Gestão Pública
8
. O Workshop foi realizado em 08/08/2019 e escolhido enquanto
dispositivo interacional
9
(DI), ou seja, enquanto lugar de observação. A organização foi a
partir de reuniões realizadas previamente no período de março a junho com equipes de
trabalho e o Coordenador Municipal de Proteção e Defesa Civil da Prefeitura de Curitiba,
Brasil.
Fotos 1. e 2. Workshop Comunicação de Risco na Gestão Pública: grupos
identificam áreas de riscos climáticos e fluxos de informação em suas localidades.
8
Disponível em: <http://www.defesasocial.curitiba.pr.gov.br/noticias/2095-cidades-resilientes-curitiba-debate-
comunicacao-em-situacoes-de-risco.html>
9
Tomou-se “emprestado” o termo Dispositivo Interacional (DI) de José Luiz Braga, por considerar que representa o diálogo
com diversidade de enfoques e abordagens no campo comunicacional. In: Revista Dispositiva, V.1n.1 mai/out 2012, p.29.
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Fonte: Autora deste trabalho e facilitadora da oficina.
A escolha dos participantes considerou a viabilidade operacional. Ao todo foram 62
pessoas, 58 agentes públicos representantes regionais da Defesa Civil de Curitiba, Araucária,
Quatro Barras, Rio Branco do Sul e 5 membros voluntários radioamadores da comunidade.
Os grupos foram integrados por membros que atuam na mesma localidade.
PERFIL DOS ENTREVISTADOS
Idade
Gênero
Escolaridade
Naturalidade
Entre 42-49 Total 12
pessoas
Entre 34-41 Total 11
pessoas
Entre 50-57 Total 10
pessoas
Entre 58-65 Total 3
pessoas
Entre 18-33 Total 3
pessoas
76% Masc
24% Fem
66% Pós graduação
13% Ensino Médio
11% Ensino
Superior
5% E. Técnico
5% E.
Fundamental
94% Paraná
6% São Paulo
As quatro dimensões apresentadas a seguir se inserem como constitutivas e reflexivas
da comunicação pública na esfera das mediações e tecnologias de informação, seja para
(in)visibilizar os riscos, potencializar reflexões, conhecimentos e percepções.
1. Conhecimento e Percepção dos Riscos: é a categoria que possibilita identificar
quais são, onde estão localizados e as percepções acerca dos riscos de desastres climáticos.
Esta pesquisa foi realizada durante a oficina (Fotos 1 e 2). 70% dos agentes públicos
identificaram as áreas de risco nos mapas da cidade. Áreas de alagamentos e inundações são
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considerados os riscos mais agudos nas cidades que atuam. Esta categoria depende de
variáveis de contexto espaço-temporal; cognitivas (percepção, emoções, conhecimento,
atitudes, motivações); culturais (crenças, hábitos e costumes) e institucionais
(governamental, privada).
2. Fluxo informacional: possibilita identificar como acontecem processos de
divulgação das informações e dispositivos mais usados. A Defesa Civil foi citada como
principal fonte de informação (23%), o Sistema Meteorológico do Paraná (14%). Os
bombeiros e administração regional obtiveram a mesma pontuação (13%). As informações
são recebidas periodicamente e repassadas quase sempre para colegas de trabalho, família e
amigos. O dispositivo WhatsApp é o mais utilizado entre agentes públicos. Com
comunidades que moram em áreas de risco climático são: contato presencial (29%), mídias
sociais (17%), WhatsApp (15%). As mensagens de alerta enviadas por celular SMS tiveram
o índice mais baixo (3%). No Brasil (2019) as operadoras de telefonia móvel, Defesa Civil
Nacional e a Agência Nacional de Telecomunicações
10
(Anatel) enviaram aproximadamente
586 milhões de mensagens de texto por celular (SMS) com alertas para o risco de desastres
climáticos aos usuários cadastrados para receber os alertas. 75% do total das mensagens foi
sobre chuvas intensas, ou seja, de caráter meteorológico.
3. Confiabilidade nas mídias: esta categoria influencia principalmente na
percepção, amplificação e/ou redução dos riscos. Na pesquisa os agentes públicos se mantêm
informados sobre o clima, principalmente pela televisão e sites, grupos WhatsApp e
Facebook. Os respondentes consideram todas as mídias 50% confiáveis e as redes sociais
ajudam para interagir melhor com problemas do bairro; 42% responderam que suas
instituições têm parceria com tvs e rádios públicas locais, 37% não sabe se tem parceria, 11%
não respondeu e 10% não tem parceria. Estudos sobre processos de media-logic
11
em
10
Disponível em:<https://www.sinditelebrasil.org.br/sala-de-imprensa/releases/3361-em-2019-operadoras-enviaram-
gratuitamente-586-milhoes-de-sms-com-alertas-de-risco-de-desastres-naturais> Acesso em 28 mar. 2020.
11
Altheide, D. (2013) define lógica da mídia como um processo através do qual a mídia transmite e comunica informações.
E o processo de produção jornalístico descontextualiza os acontecimentos recontextualizando-os em formatos de notícias.
Isso pode impactar significativamente o discurso público porque, para o público, a lógica da mídia se torna uma maneira
de ver e interpretar os assuntos sociais.
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formatos institucionais de controle social vem sendo realizados há mais de três décadas
(ALTHEIDE, 2013, p.224).
4. Interação com comunidades em situação de vulnerabilidade aos riscos climáticos:
esta pergunta foi aberta e as respostas organizadas conforme citações espontâneas. Apontou-
se como problemas-chave de comunicação com as comunidades a falta tecnologia acessível
(20%); falta repasse de informação, falta integração institucional e comunidade não participa
quando chamada (15%). Estas questões são variáveis possíveis para compor o plano
estratégico de comunicação em instituições responsáveis pela gestão de risco.
Gráfico 1: Problemas-chave de comunicação com as comunidades, segundo agentes
públicos.
Fonte: Autora deste estudo. Pesquisa exploratória. Curitiba, Brasil (nov. 2019).
No Perfil dos Municípios Brasileiros
12
publicado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE) em 2018, constatou que 59% dos municípios não possuem
instrumentos de prevenção de desastres e somente 14,7% contam com plano de contingência
ou prevenção. Esse dado demonstra que há muito para avançar no que diz respeito às políticas
públicas de prevenção à redução de risco de desastres climáticos.
12
Disponível em: <https://www.nationalgeographicbrasil.com/meio-ambiente/2020/02/brasil-ja-sente-
impactos-das-mudancas-climaticas-e-situacao-pode-se-agravar>
20%
15%
10%
15%
15%
10%
5%
10%
falta tecnologia acessível
falta repasse de informação
falta de conhecimento que existem riscos
falta integração institucional
comunidade não participa quando
chamada
falta articulação com lideranças
comunitárias
imprecisão da informação sobre riscos
linguagem inadequada
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As comunidades de áreas de risco continuam sendo tratadas e levadas à condição de
espectadores, cujo papel é aceitar as decisões previamente tomadas pelo poder público.
(VICTOR, 2020). Para Cilene Victor proponente dos quatro modelos de Comunicação de
Risco de Desastres (CRD, 2008), concebidos a partir da realidade brasileira, no qual o CRD
Comunitário que relaciona a Defesa Civil às comunidades e suas lideranças na maioria das
situações se visualiza o já ultrapassado modelo verticalizado da comunicação. E inclusive
tem sido diretriz de políticas públicas de RRD, a exemplo das que originam centros de
monitoramento e emissão de alertas de desastres (VICTOR, 2020, p.2536).
Sob o olhar sociológico de U. Beck no qual vive-se a metamorfose do mundo (2018),
é inserida nessa metamorfose que a política da visibilidade dos riscos globais passa a ter a
comunicação como elemento fundamental (BECK, 2018, p.166). Estamos diante do novo
ecossistema de meios de comunicação onde as relações entre as formas de produção e
recepção se transformam radicalmente. Coma e Iglesia (2011) referem que todos podem ser
protagonistas com as convergências tecnológicas e redes digitais, multiplicando as opções
para apresentar informações sobre risco.
Considerações Finais
Os resultados preliminares deste estudo apontam para a relevância de um novo olhar
comunicacional para o fenômeno risco de desastres climáticos na esfera pública. Os dados
apresentados como resultados preliminares da pesquisa e no Gráfico 1 refletem que o
paradigma verticalizado da comunicação ainda predomina na gestão pública. O acesso à
informação e a participação das comunidades impactadas pelos riscos climáticos nos
processos decisórios de maneira integrada e permanente são cada vez mais necessários.
Ao analisar o objeto de estudo sob quatro dimensões da comunicação pública
apontam-se caminhos para possíveis estratégias de governança e aprofundar estudos. As
dimensões referentes ao conhecimento e percepção dos riscos; ao fluxo informacional; à
confiabilidade nas mídias e instituições gestoras de risco e à interação com comunidades em
situação de vulnerabilidade aos riscos climáticos foram selecionadas para nesta primeira
etapa da pesquisa. Futuras análises observarão outras dimensões, dentre elas a
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emocionalidade e experiências vividas com riscos, observando comunidades impactadas e
outras instituições responsáveis por comunicar os riscos climáticos.
O conhecimento sobre os riscos são uma das partes iniciais no desenvolvimento da
consciência pública de preocupação e resiliência. Mas não só, uma vez que o risco atua no
campo das significações, da percepção e em contextos específicos de cada localidade e
cultura, as políticas públicas e estratégias de comunicação ao incluírem aspectos normativos
e instrucionais nas mensagens, formatos e protocolos, precisam disponibilizar dispositivos
de consulta e interação de maneira permanente com as comunidades em risco. Não como
discurso de medo, mas de precaução e prevenção. Não apenas em épocas de crise ou
emergência climática. Uma tarefa desafiadora é quebrar o paradigma de que a
responsabilidade comunicacional se limita à cobertura de imprensa.
Referências
ALTHEIDE, Daniel. Lógica da mídia, controle social e medo. Communication Theory,
volume 23, ed. 3, ago. 2013, p. 223–238. Disponível em:
https://doi.org/10.1111/comt.12017 Acesso em 03 mar. 2020.
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REVISTA INVECOM “Estudios transdisciplinarios en comunicación y sociedad” / INVECOM
JOURNAL "Transdisciplinary studies in communication and society / Depósito legal ZU2021000004
/ ISSN 2739-0063 / http://revistainvecom.org / Vol. 1, # 2 (julio-diciembre 2021)
Riscos climáticos e políticas públicas: quatro dimensões constitutivas e reflexivas da comunicação.
Cora Catalina Gaete Quinteros
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